0 引言

能源地缘政治是地缘政治研究中的重要领域，是围绕能源的占有、使用、控制和交易的国际政治博弈，由地理相关因素引发，包括能源资源的地理分布、交通运输路径及关键阻塞节点等[1]。传统能源地缘政治的研究聚焦于油气领域，研究的核心是能源分布、产消空间变化及其规律性总结，油气资源地理分布的不平衡性是其权力产生的最直接因素[2]。全球能源转型背景下，清洁能源产业竞争力成为国家权力的重要来源，清洁能源地缘政治属性日益突出。20世纪80年代已有研究成果涉及清洁能源地缘政治，但主要的研究成果集中在各国大力推动能源转型的近几年，可以说仍是新兴的研究议题。已有的成果主要是对可再生能源系统地理和技术特征的潜在政治影响的理论探索，所聚焦的问题包括清洁能源相对于化石能源引发的地缘政治冲突的变化、能源转型中潜在的地缘政治赢家和输家、关键材料的政治博弈、网络安全等[3]。比如，有研究认为，在一个纯粹的可再生能源系统中，各国战略定位从获取资源转向基础设施管理，战略优势从生产者倒向消费者，以及那些能够平衡能源供给和提供存储服务的国家[4]。还有研究认为，投资和技术可能会越来越多地成为国际合作或竞争的源泉[5]。多数研究认为，由于可再生能源更适合分布式的能源生产和消费形式，将增强民主化效应[6]，而可再生能源增长背景下，更广泛的电力互联可能增加国家间的相互依赖，降低冲突风险[5]。但也有研究指出，非传统安全将压倒传统安全成为国际社会不可忽视的重大议题[7]，可再生能源也被认为加剧了与关键材料和网络安全相关的安全风险和地缘政治紧张局势[5]。

除了对清洁能源地缘政治的理论探索，也有一些经验层面的研究。比如，有学者研究了亚太主要国家关键矿产资源战略及相互博弈情况[8]。还有学者研究了中欧清洁能源绿色竞合，分析了“战略自主”下欧盟绿色贸易保护主义[9]。有些研究则聚焦特定国家。比如，有学者研究了清洁能源地缘政治对美国的影响，提出美国应采取的措施[10]。还有针对拜登政府新能源政治化的研究，尤其是分析了针对中国的“去风险”措施[11]。更多的相关研究只是涉及了清洁能源地缘政治的内容，但非以此为主要研究对象。

从已有研究看，无论是清洁能源还是传统化石能源领域的地缘政治博弈，均是为保障能源安全以及提升国家权力，其不同之处在于博弈的手段及其作用于能源安全及国家权力的逻辑。当前，许多发展中国家尤其是中国的清洁能源竞争力不断提升，美欧为确保其技术主导地位与产业竞争力加紧进行多方位政策布局，成为当前清洁能源地缘政治的主要表现。本文以美欧近年相关政策及七国集团（G7）、美欧贸易与技术委员会（TTC）、美日印澳四国合作机制（QUAD）等多边机制的清洁能源议题为主要数据来源，对清洁能源地缘政治加以全面、系统的梳理分析，以期为深化清洁能源地缘政治的理论认识提供经验研究基础。

1 清洁能源地缘政治的主要表现

近年，美国及其伙伴国在推行风、光等清洁能源产业本土化的同时，不断加强机制化合作以提升其产业竞争力与主导权，逐步形成跨大西洋及印太地区广泛的友邦合作网络，进行资源掌控、技术主导、出口管控等。

1.1 推行清洁能源产业本土化

美欧等发达国家日益担忧其清洁能源产业“空心化”，关键供应链对外尤其是对中国依赖过大，不断通过立法及产业政策以支持本土清洁能源产业发展。2022年8月，时任美国总统拜登签署《通胀削减法案》（IRA），以高达3690亿美元的税务和财政优惠政策，支持电动汽车、关键矿产、清洁能源发电设施的生产和投资。享受政策优惠以在美国本土或北美地区生产和销售作为前提条件。IRA为美国清洁能源产业本土化发展注入了一剂强心针。法案生效至2023年1月短短数月时间，美国公司已宣布了90多个新的清洁能源项目，新增投资约900亿美元，创造了超过10万个清洁能源工作岗位[12]。

欧盟在2023年2月发布《绿色协议工业计划》（Green Deal Industrial Plan），这是其加速能源转型支持清洁能源发展的重要举措。该政策文件提出，到2030年将光伏和电池等关键绿色工业的本土产能提高到40%。为此提出了四大政策支柱：建设可预测和简洁高效的管理体系；加大对产业界的资金支持及补贴；强化有利于清洁低碳转型的能力建设；推进有助于供应链韧性的开放性贸易举措。在此基础上欧盟正加快推动《关键原材料法案》，计划到2030年，每年关键原材料至少10%的供应、40%的加工、15%的回收来自欧盟本土[13]。

在为清洁能源产业本土化提供政策激励的同时，美欧也加强协调以避免双方的零和竞争。美国IRA签署后，欧盟对此表达了不满与担忧，认为这是对公平竞争市场的扭曲，美国对清洁能源的补贴将转移欧洲的投资。但很快美欧对此进行了沟通，承诺增强彼此政策措施的透明度。2023年3月，拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩进行了会晤，美国指出IRA将适用于来自欧盟提取和加工的矿产。而关键矿产是清洁能源产业必需的物质材料基础，太阳能光伏电池、风力涡轮机、电网、电动汽车等均高度依赖关键矿产的供应。关键矿产也是欧盟国家对美国出口的重要产品，2022年出口额高达80多亿欧元。在会晤后的联合声明中，两位领导人表示，立即开始就有针对性的关键矿产协议进行谈判，以确保在欧盟开采或加工的关键矿产将根据IRA法律计入清洁车辆税收抵免[14]。2024年4月，美欧在TTC第六次部长级会议联合声明中明确指出，将继续以透明和相互促进的方式开展工作，避免因各自的政策和激励措施而导致的补贴竞争[15]。

值得注意的是，2025年1月，特朗普就任总统伊始宣布美国进入“能源紧急状态”，削减对清洁能源产业的支持，尤其是暂停了IRA部分资金支出[16]。这将对美清洁能源产业造成冲击，但并不意味着清洁能源制造本土化趋势的停滞。共和党领导的许多州也在就业等方面获益于IRA的产业激励，完全废除IRA将在国会面临较大障碍。

1.2 推动清洁能源产业链供应链合作的阵营化

美国及其伙伴国在清洁能源产业链各环节不断加强其阵营内的合作，实现优势互补，以减少对不信任国家的过多依赖，试图重塑全球供应链。

在资源端，美国与其伙伴国的协调不断机制化，加强与资源国接触合作，通过政治影响、技术援助等手段获取在资源国更大的开发权及贸易份额。清洁能源发展推动关键矿产的需求快速攀升。世界银行预计，在温升2 ℃情景下，到2050年全球对关键矿产的需求相对于2018年可能会增长450%[17]。国际能源署（IEA）在2021年发布的相关报告中指出，许多支撑清洁能源转型的关键矿产生产在地理上比石油或天然气更为集中，其加工业务的集中度同样很高，关键矿产资源供应链难免受到地缘政治影响[18]。

美欧等较早地就安全稳定获取关键矿产资源进行了布局。2019年美国发起“能源资源治理倡议”，加入倡议的包括刚果民主共和国、赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳、秘鲁等世界主要资源国。倡议指出，美国将与倡议成员国共享采矿专业知识，帮助其提升矿产资源治理能力，同时鼓励发展融资和出口信贷机构支持负责任和可持续的采矿项目。2022年12月，美国与多个欧洲发达国家及日本联合发起了“可持续关键矿产联盟”。该联盟旨在于矿产领域制定更高的环境标准，联盟内国家将开展合作推动可持续矿产开发，包括保护生态多样性、减少污染物排放，支持多样化、包容性的劳动力，尊重劳工福祉等。随着标准的推广应用，世界关键矿产开发的门槛将不断提高。2023年3月，美国与欧盟协商在G7内建立“关键矿产买家俱乐部”。这实际上是要建立一个联合采购机制，汇总俱乐部国家的需求，统一与全球卖家进行谈判。这是一种防止俱乐部国家无序竞购、减少内部摩擦的机制设计。下一步，该俱乐部将同非洲、亚洲或拉丁美洲资源国接触，并寻求与它们达成协议。这将以更具战略性的方式利用美欧的市场需求，促进对更广泛供应链的投资，以寻求市场主导地位。

在加工制造、回收等环节，美国及其伙伴国强化彼此优势互补提升供应链韧性。2022年6月，美国与欧盟、加拿大、日本等合作建立了矿产安全伙伴关系，除了资源开发环节，同样重视在加工制造、回收等产业链环节的合作。该伙伴关系还强调要在国际层面协调各国的清洁能源产业政策，以推动建立更为韧性的供应链。近年，美国及其伙伴国不断加大相互投资，以补强各自供应链短板。比如，美国国防部与澳大利亚莱纳斯（Lynas）公司在2022年6月签署1.2亿美元协议，针对美国稀土资源丰富但冶炼加工产能低、稀土产品供应高度依赖中国的问题，莱纳斯公司将在美国建立首条重稀土冶炼分离生产线。美国等还不断利用海外劳动力、土地等要素优势，加大在友好发展中国家的供应链投资。比如，美国国际发展金融公司（DFC）于2022年为知名新能源企业“第一太阳能”（First Solar）提供5亿美元贷款，用于在印度泰米尔纳德邦建设并运营太阳能电池板制造设施。美国还通过其投融资机构的协调促进海外项目联动，以提升供应链韧性及产业竞争力。一项由美国进出口银行提供贷款担保的位于洪都拉斯的53 MW太阳能项目，被要求必须采购来自美国“第一太阳能”制造的电池板[19]。

清洁能源供应链也是QUAD四国机制重要的合作议题。2022年5月，QUAD启动了“气候变化适应和减缓一揽子计划”（Q-CHAMP）。该计划将着重加强四国间氢、氨等的供应链互补合作。比如，基于印度的劳动力及制造业用地方面的优势，拟在印度建立绿氢制造、分销和储存基地，而其他成员国参与技术和投资。QUAD还计划建立从澳大利亚到日本的清洁燃料氨的供应链，澳大利亚伍德赛德能源公司（Woodside Energy）与日本丸红株式会社等企业正着力推进[20]。

为深化友好国家阵营内的供应链合作，美欧等不断加强政策协调，为合作提供信息共享及投融资促进等保障措施。TTC在2023年启动了“清洁能源激励对话”，分享各自激励计划的信息以及有关全球清洁能源产业发展的信息，讨论与激励计划的设计和效果相关的系统性问题，对市场动态形成共同的理解，并计划对第三方的非市场政策和做法进行联合分析，以更好地了解它们对美欧的影响[21]。2022年QUAD东京峰会上建立了“四方投资者网络”，这是一个由私营部门主导的独立投资者财团，旨在为四国的关键和新兴技术提供资金，包括清洁能源、半导体等。

1.3 加强清洁能源相关技术标准与贸易规则的主导权

一方面是加强内部标准制定的立场协调。比如，美欧在2022年5月的TTC联合声明中指出，建立“战略标准化信息”机制[22]，加之已专设的“气候和清洁技术工作组”，明确要加强美欧在清洁能源技术标准制定方面的信息共享，增进彼此标准的趋同性与互认。比较典型的是，工作组强调要实现温室气体排放核算核查的方法、工具等欧美标准的一致性。随后TTC确定了第一个可以产生具体可交付的成果，为电动汽车充电基础设施制定标准，并推动将这一标准转化为国际标准。TTC在2024年4月的联合声明中提出，已为重型车辆充电点推广MW级充电系统制定了公认的国际标准[15]。G7在2022年底成立了“气候俱乐部”，强调增强彼此在碳排放的测量及报告方面的合作，形成共同认可的标准[23]，这就有利于建立起俱乐部国家的防止“碳泄露”机制，对进入俱乐部成员国市场的产品建立碳壁垒。另一方面是提升标准的全球认可度。除了加强合作主导国际标准制定外，美欧等进一步加强全球项目合作推广其标准与规则。比如，2022年G7峰会期间建立的“全球基础设施与投资伙伴关系”（PGII）将成为标准与规则推广的重要政策工具。PGII框架下到2027年将筹集近6000亿美元的资金，加强在数字经济、清洁能源等前沿领域对发展中国家提供基础设施支持，在与发展中国家的基础设施投资合作中，加大相关法律法规、治理能力、项目流程与标准的软性投入，纳入民主、人权、透明度、债务可持续性等标准，并在项目合作中推广其技术标准，成为美欧等重塑基础设施投资规则的重要手段[24]。

近年，在G7、TTC等会议上，美欧等反复强调合作打击其他国家包括清洁能源产业相关的非市场行为，而这主要是针对中国。美欧等就各自掌握的其他国家非市场做法的信息进行交换，分享各自应对这些非市场行为的最佳实践，并加强应对行动及政策工具的协调，通过更广泛的行动提升应对效果。比较典型的表现就是，美欧于2024年5、6月先后宣布，将对进口自中国的电动汽车加征关税，而加拿大也可能与美欧保持行动一致。

1.4 加强清洁能源技术出口与投资管控合作

当前，美国及其伙伴国出口管控主要集中在半导体、生物技术及军民两用敏感技术等领域。除了核能技术外，在美欧等国的出口管控清单中一般没有明确列出风能、太阳能等清洁能源技术，但相关技术也受其他管控类别影响而实际受到出口管控。比如，根据美国的出口管制条例（EAR），风力技术的出口受到与玻璃纤维（构成叶片的材料）和机械部件相关产品控制的影响，用于测试太阳能电池的设备由于被看做是“分立半导体设备”，也受到出口管制[25]。

美国及其伙伴国不断进行政策联动，增强出口与投资管控合力。TTC专设出口控制合作小组，清洁能源是该小组重要的合作领域，涉及出口控制看齐、改进信息分享、评估敏感技术和新兴技术的风险等议题，协调确定出口控制合作的共同准则和领域，就技术出口形成趋同的管控路径。美国和欧盟还正在协调与第三国的接触，以打击逃避对敏感物项的出口限制，并正在开展相关能力建设行动，使第三国能够更有效地解决规避出口管制的问题[26]。G7在2022年峰会上提出建立投资审查和出口控制领域的司法合作平台，促进成员国在立法和制度上的联动。这些动向意味着，当美国出台某项出口与投资管控法案时，其他伙伴国也可能相继出台类似的法案或进行政策配合。

2 对中国清洁能源产业发展的挑战

相对于传统能源地缘政治，清洁能源地缘政治的表现形式有所不同，但本质还是国家间围绕权力的博弈。从前述分析可看出，美欧等为确保其低碳经济竞争力，已然进行了全方位的政策体系构建，其阵营内协调合作不断增强，主要针对对象是中国的清洁能源产业，对中国产业发展带来较大挑战。

首先是中国供应链薄弱环节供应潜在风险加大。中国清洁能源供应链薄弱环节主要在于上游资源与关键技术。上游部分矿产资源对外依存度较高，如新能源发电、电动汽车和储能等领域涉及的锂、钴、镍、铜等主要依靠进口，对外依存度均高达70%以上。关键矿产资源丰富的国家是美及其伙伴国重点拉拢对象，通过政策施压，美国等对这些国家关键矿产全价值链的投资开发模式的影响将增强，加之这些国家资源民族主义上升，获取海外关键矿产的难度将不断加大。

在清洁能源的工业软件、高性能材料、芯片等方面，中国与主要发达国家还存在着较大差距，高度依赖进口。随着美国及其伙伴国加强出口管控政策的协调，其出口管控的有效性也将进一步增强，中国从主要发达国家获取先进技术的渠道将愈发收窄，实现产业升级的难度也将有所增加。从当前美国联合30余个国家（地区）对俄罗斯实施的技术出口控制看，多国联合管控出口确实达到了较好的技术封锁效果。

其次是技术标准可能面临国际孤立的困境。美国及其伙伴国在清洁能源技术标准领域加强协作，其在标准制定方面的认同性增强，有助于形成合力进一步巩固国际标准主导权。尤其是从近年动向看，这些国家在TTC、G7、QUAD等排他性多边机制中强调技术标准的合作。技术标准国际合作的政治化趋势愈加明显，开放的全球性国际组织的作用将有所削弱，中国参与国际标准制定的国际空间受限。另外，美欧与日本等发达国家的企业是国际市场早期的开拓者，其产品与技术行销全球的同时，国内标准也输出至发展中国家市场[27]，其技术标准在全球范围内具有广泛稳固的认同。美国及其伙伴国通过PGII加强全球项目合作中的标准推广，中国技术标准的国际化将面临更大的竞争。

最后是国际市场将进一步受到挤压。清洁能源产业是中国新的增长引擎之一，也是具有国际领先地位的优势产业。中国清洁能源产业国际市场占有率高，对国际市场依赖度也较高。全球75%～80%的光伏电池以及50%以上的风机产能来自中国。据IEA测算，2030年中国超过三分之二的清洁能源产业的产出可能超出国内需求，需要向全球寻找出口[28]。美及其伙伴国在关键原材料、中间品供应链方面具有互补性，其阵营内合作的增强将持续推进清洁能源供应链的去中国化。其政策联动性增强背景下，更多的国家也将以高标准经贸规则加强供应链调查，推高中国产品出口的贸易壁垒。在愈发严峻的地缘政治环境下，中国清洁能源产业进入主要发达国家市场将面临更大的限制。同时，为增加国内产业的附加值，许多关键矿产资源丰富的国家开始限制原材料出口，而着重提升加工制造环节的能力。这一方面对中国风、光组件的出口形成竞争；另一方面，由于美欧等通过各项机制安排为其加大海外供应链投资奠定了基础，中国在发展中国家的供应链投资也将面临更大的来自发达国家的竞争。

3 结论及建议

清洁能源地缘政治的本质是全球应对气候变化背景下围绕低碳经济竞争力的国家间博弈。清洁能源这一赛道下，美欧等在技术、供应链安全等方面的实力相对下降，进而进行全方位政策布局，通过资源控制、规则与标准主导、技术封锁等手段维持其竞争力，尤其是强调与伙伴国的阵营内合作。特朗普2.0时代将减少美国对清洁能源产业的公共投入，但美与伙伴国既有的合作并不显著增加其成本，且美国许多州政府及私营部门对清洁能源投入的热情依旧高涨，美与伙伴国清洁能源相关合作并不会受到较大影响，围绕清洁能源的地缘政治博弈仍将持续。

针对美欧等发达国家，中国仍需持开放合作的态度，尤其是利用能源气候相关合作协议及国际机制平台，加强技术与标准合作，主动对接高标准经贸规则。同时，更应注重与发展中国家的清洁能源供应链全方位合作，加强规则与标准的影响力，以中国方案引领全球清洁能源合作。

一是注重新建以中国为主导的国际清洁能源治理机制。在参与现有国际清洁能源治理机制的同时，充分结合绿色“一带一路”、“全球发展倡议”等，加快推动倡议性质的清洁能源合作安排的机制化建设，形成清洁能源投资、贸易及技术标准的发展中国家方案，在能源气候治理重要领域凝聚发展中国家合力。在G20、金砖国家合作机制等重要平台，提出基于中国及发展中国家利益的碳、甲烷等温室气体排放核算核查体系，加强关键矿产及原材料供应链弹性合作。在通过“全球发展和南南合作基金”等对发展中国家气候援助的过程中，形成对中国方案更大范围的国际共识，增强与发达国家博弈的政治合力。

二是加强以发展中国家为主要方向的清洁能源投资合作。广大发展中国家具有广阔的市场空间。近年，中国在发展中国家的清洁能源投资增速快，已成为诸多国家最大的投资来源国之一，但投资合作还主要在基建方面。目前，多数发展中国家普遍存在电网基础设施薄弱等问题，清洁电力消纳挑战较大。对发展中国家清洁能源外交要着力于各国能源转型背景下清洁能源开发与消纳的系统性解决方案，拓展技术交流合作、咨询服务等，充分挖掘清洁能源合作潜力。

三是鼓励与支持企业“组团出海”，巩固中国清洁能源产业链国际优势地位。中国企业“走出去”步伐不断加快，但还存在无序竞争的问题。政府要为企业“组团”出海搭建更为完善的服务平台，充分发挥能源电力大型先进企业的“链主”作用，协调链环企业进行海外投资布局，实现规划设计、资源开发、装备制造、工程建设等企业联动发展，形成“出海”企业分工合理、高效运作的产业链体系。尤其是要为各企业在项目东道国推广中国装备、技术标准以及适应并践行高标准国际经贸规则提供制度支撑。